ANAYASA VE İDARE HUKUKUNDA YÜRÜTMENİN DURDURULMASI

 

*Onat BUYUK

Yürütmenin durdurulması, idari işlemin yürütülmesini ve onun tüm hukuki sonuçlarını davanın sonuna kadar askıya alan bir tedbir kararıdır.[1] İYUK m. 27 uyarınca ancak idari işlem aleyhinde  iptal davası mevcutsa yürütmenin durdurulması kararı alınabilir.[2] Burada amaç potansiyel zararın engellenmesi ve adil yargılanma hakkının teminidir. Böylece davanın sonucuna göre işlemin uygulanıp uygulanmayacağı belli olur. Durdurma talebi kabul edilirse tedbir dava sonuna kadar uygulama alanı bulurken, iptal davasının reddi halinde durdurma kararı da ortadan kalkar.[3] İYUK m. 27/8 uyarınca yürütmeyi durdurma kararı verilen iptal davası dosyalarının esası öncelikle incelenir. Yürütmeyi durdurma kararı verebilecek mahkemeler ; İdare Mahkemesi, Vergi Mahkemesi, Bölge İdare Mahkemesi ve Danıştaydır.

1.    Şartları ve Amacı

Dava açılması idari işlemin yürütülmesini kendiliğinden durdurmaz[4]. Hukuki uygunluk karinesi sebebiyle öncelikli olarak mahkeme tarafından bu idari işlemin hukuka aykırı olduğuna dair bir kararın varlığı gereklidir.[5] Bir idari işlemin yürütülmesinin durdurulması için öncelikle o idari işlemin iptali istemiyle açılmış iptal davası bulunmalıdır. Yürütmenin durdurulması  idare mahkemelerinin talep üzerine karar vermesiyle uygulama alanı bulur.[6] İYUK m. 27 uyarınca davacının talebi, giderilmesi güç zararların doğması, işlemin hukuka aykırılığı, idarenin savunması ve teminat şartları birlikte aranır.[7]

Kişileri iptal davası sonuçlanıncaya kadar hukuka aykırı idarî işlemin olumsuz sonuçlarından korumak, ileride giderilmesi veya düzeltilmesi imkânsız veya zor olan durumları önlemek, idareyi de hem olası bir tazmin yükümlülüğünden kurtarmak, hem de hukuk devletinin kesintiye uğramadan devamını sağlamak amacıyla yürütmenin durdurulması kurumu öngörülmüştür.[8] Hukuka aykırılık; Anayasa, kanun, yönetmelik vb. normlara ayırılık şeklinde olabileceği gibi hukukun evrensel ilkelerine, insan haklarına, eşitlik hakkına aykırılık şeklinde de olabilir. Hukuka aykırılık, işlemin hukuk düzenine aykırı olmasıdır. [9]

İdari işlemin uygulanması halinde telafisi güç zararların doğması veya doğması olasılığının bulunması durumunda, idari mahkeme tarafından gerekçe gösterilerek yürütmenin durdurulmasına karar verilebilir (Anayasa m.125). Bu zararlar her somut olayda ayrıca değerlendirilmelidir. Yürütmenin durdurulması kararlarında idari işlemin hangi gerekçelerle hukuka aykırı olduğu ve işlemin uygulanması halinde doğacak telafisi güç zararların neler olduğunun belirtilmesi zorunludur.[10]

İYUK m. 27/2 uyarınca yürütmenin durdurulması kararı davalı idarenin savunması alındıktan veya savunma süresi geçtikten sonra verilmelidir. Ancak  uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlemin varlığı halinde, idari mahkeme, idarenin savunmasını almadan yürütmenin durdurulması kararı verebilir.[11]

2.     İtiraz

Yürütmenin durdurulması kararı, hukuki niteliği itibariyle “ara karar” mahiyetindedir. Bu nedenle, yürütmenin durdurulması ara kararına karşı itiraz yoluna gidilebilir. Yürütmeyi durdurma isteminin reddi kararına karşı, iptal davasını açan davacı itiraz edilebilir. Yürütmeyi durdurma isteminin kabulü kararına ise, davalı idare tarafından itiraz edilebilir. Yürütmeyi durdurma kararına tebliğini izleyen günden itibaren 7 gün içinde bir defaya mahsus olmak üzere itiraz edilebilir. İtiraz edilen merciler dosyanın kendisine gelişinden itibaren yedi gün içinde karar vermek zorundadır. İtiraz üzerine itirazı inceleyen merciin verdiği karar kesindir (İYUK m.27/7).[12]

Birinci derece mahkeme kararlarına karşı bir üst mercii olan Bölge İdare Mahkemesinde, bunların kararlarına karşı yine en yakın BAM’da ve Danıştay tarafından verilen yürütmeyi durdurma  kararlarına karşı İdari veya Vergi Dava Daireleri Genel Kurullarına itiraz edilebilir.[13] Genel yargılama usulünden farklı olarak ivedi yargılama usulünde verilen yürütmenin durdurulması kararına itiraz edilemez (İYUK m.20/A-2-e).

Yürütmeyi durdurma kararı, idari işlemin yapıldığı andan itibaren icra edilmesini durdurur. Mahkeme tarafından yürütmeyi durdurma kararı verildiğinde, işlemi yapan idarenin, dava konusu işlemi başlamadan önceki haline getirmesi gerekir. Ancak, uygulamada idarelerin yürütmeyi durdurma kararı verilmesi üzerine idari işlemi yürütmeyi durdurma kararının verildiği andan itibaren durdurduğu görülmektedir.[14]

3.     İstinaf ve temyiz sürecinde yürütmenin durdurulması

Temyiz veya istinaf yoluna başvurulmuş olması,  mahkeme kararlarının yürütülmesini durdurmaz (İYUK m.52/1). Ancak, bu kararların teminat karşılığında yürütülmesinin durdurulmasına temyiz istemini incelemeye yetkili Danıştay dava dairesi, kurulu veya istinaf başvurusunu incelemeye yetkili bölge idare mahkemesi tarafından karar verilebilir. Temyiz ve istinaf incelemesi sırasında yürütmenin durdurulması istemleri hakkında verilen kararlar kesindir (İYUK m.52/4).[15]

İptal davasında kabul kararı; iptal davasının konusu idari işlemin tamamen veya kısmen iptaline karar verilmesi anlamına gelmektedir. Kısmen red halinde, kararın red ile neticelenen bölümü ile ilgili yürütmeyi durdurma kararı alınmalıdır. İdari işlemin iptaline karar verildikten sonra bu karara karşı yapılan istinaf veya temyiz başvurusu üzerine, istinaf veya temyiz kanun yolunda incelemeyi yapan mahkemenin yürütmeyi durdurma kararı verebilmesi için herhangi bir şart aranmamaktadır.[16]

İptal davasının reddi kararınında önce verilen yürütmeyi durdurma kararı da red kararı ile birlikte ortadan kalkar. Böylece iptal davası reddedilen davacının istinaf veya temyiz kanun yolunda yeniden yürütmenin durdurulması talebinde bulunması gerekir.[17]

4.     Vergi davaları açısından inceleme

Vergi uyuşmazlıklarına ilişkin iptal davası açıldığında  idari işlemin yürütülmesi kendiliğinden durur. Vergi mahkemelerinde, vergi uyuşmazlıklarından doğan davaların açılması, tarh edilen vergi, resim ve harçlar ile benzeri malî yükümlerin ve bunların zam ve cezalarının dava konusu edilen bölümünün tahsil işlemlerini durdurur (İYUK 27/4).[18]

Vergi davalarında yürütmenin kendiliğinden durmadığı veya yürütmenin durdurulması kararının ortadan kalktığı, bu nedenle davacının mahkemeden yürütmenin durdurulması talebinde bulunması gereken haller de vardır. Davacının gösterdiği adrese tebligat yapılamaması halinde, yeni adresin bildirilmesine kadar dava dosyası işlemden kaldırılır ve varsa yürütmenin durdurulması kararı kendiliğinden hükümsüz kalır (İYUK m.26/3). Bu halde açılan vergi davalarında verilen yürütmenin durdurulması kararı kalkar ve işlemden kaldırılan vergi davası dosyalarında tahsil işlemi devam eder (İYUK m.26/4).[19]

Tebligat yapılamadığı için işlemden kaldırılan vergi davası dosyasının, işlemdem kaldırıldığı tarihten başlayarak bir yıl içinde yeni adres bildirilmek suretiyle yeniden işleme konulması istenebilir. İstenmediği takdirde, davanın açılmamış sayılmasına karar verilir (İYUK m.26/3). Bu şekilde işlemden kaldırılan dosyanın yeniden işleme konulmasından dolayı açılan davalar, tahsil işlemini durdurmaz. Ancak, davacı bu dava dosyalarında tahsil işlemini durdurmak için yürütmenin durdurulması talebinde bulunabilir. İhtirazi kayıtla verilen beyannameler üzerine yapılan işlemlerle tahsilat işlemlerinden dolayı açılan vergi davaları, tahsil işlemini durdurmaz. Yani, bu halde vergi davasının açılması yürütmeyi kendiliğinden durdurmaz. Tahsil işlemlerinin durdurulabilmesi için davacı tarafından yürütmenin durdurulması talep edilerek mahkeme tarafından yürütmenin durdurulması kararı verilmelidir (İYUK m.27/4).[20]

İYUK m.48 uyarınca vergi mahkemelerinde, vergi uyuşmazlıklarından doğan davaların açılmasının yürütmeyi kendiliğinden durduracağı kuralı, temyiz aşamasını kapsamamaktadır. Temyiz aşamasında temyiz merci olan Danıştay’dan yürütmeyi durdurma kararı alınması gerekmektedir. 

5.     Kararın uygulanmamasından doğan sorumluluk

İdarenin, yargı kararlarını uygulayıp uygulamama konusunda takdir hakkı yoktur. Yargı kararları her kişi ve kurum açısından uyulması zorunlu, bağlayıcı kararlardır. Danıştay, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare İYUK M. 28/1 uyarınca gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur. Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez.[21]

Yürütmenin durdurulması kararının yerine getirilmesinde ihmali veya kastı bulunan idare ve kamu görevlileri hakkında tazminat davası açılabilir. Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemeleri kararlarına göre işlem tesis edilmeyen veya eylemde bulunulmayan hallerde idare aleyhine Danıştay ve ilgili idari mahkemede maddi ve manevi tazminat davası açılabilir. Mahkeme kararlarının süresi içinde kamu görevlilerince yerine getirilmemesi hâlinde tazminat davası ancak ilgili idare aleyhine açılabilir (İYUK 28/3-4).[22] Ek olarak cezai sorumluluk da söz konusu olabilir.  İdari mahkemelerin verdiği yürütmenin durdurulması kararlarını yerine getirmeyen kamu görevlileri TCK m.257’de düzenlenen görevi kötüye kulanma suçunu işlemiş olur. Görevi kötüye kullanma suçu işleyen ilgili kamu görevlisi hakkında cezalandırılmaları talebiyle Cumhuriyet savcılığına suç duyurusunda bulunulabilir.[23]

6.     YD verilemeyecek durumlar

Hakkında iptal davası açılamayacak işlemler aleyhine yürütmeyi durdurma kararı verilemez. Kesin ve yürütlmesi zorunlu bir idari işlem niteliğinde olmayan işlemler iptal davasına konu edilemeyeceğinden, bu işlemler aleyhine iptal davası açılsa bile, bu işlemler hakkında yürütmeyi durdurma kararı verilemez.[24]

Anayasa m. 125 uyarınca kanun, olağanüstü hallerde, seferberlik ve savaş halinde ayrıca millî güvenlik, kamu düzeni, genel sağlık nedenleri ile yürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayabilir.

İdari eylemden kaynaklanan tam yargı davalarında yürütmenin durdurulması kararı verilmesi mümkün değildir. Tam yargı davası, idarenin işlem ve eylemleri sonucunda kişisel hakları zarar görenler tarafından bu zararların telafisi için açılan davalardır. İptal davasının konusunu idari işlemin iptali oluşturmakta iken özel hukuktaki eda davasına benzetilen tam yargı davasının konusu ihlal edilen hakkın tazmini ya da telafisi oluşturmaktadır. Bu dava türünde davacı, bir hakkın yerine getirilmesini veya uğranılan zararın giderilmesinni istemekte, dava konusu ettiği idari işlemin hukuka aykırı olduğuna ve iptaline yönelik bir talebi bulunamamakta, yani idari işlemin silinmesinin istememektedir.[25]

7.     Mevzuat

Yürütmenin durdurulması kararı vermenin usulü ve şartları 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 27. maddesinde  düzenlenmiştir. Buna göre;

1.     Danıştayda veya idari mahkemelerde dava açılması dava edilen idari işlemin yürütülmesini durdurmaz.

2.     Danıştay veya idari mahkemeler, idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda, davalı idarenin savunması alındıktan veya savunma süresi geçtikten sonra gerekçe göstererek yürütmenin durdurulmasına karar verebilirler. Uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlemlerin yürütülmesi, savunma alındıktan sonra yeniden karar verilmek üzere, idarenin savunması alınmaksızın da durdurulabilir. Ancak, kamu görevlileri hakkında tesis edilen atama, naklen atama, görev ve unvan değişikliği, geçici veya sürekli görevlendirmelere ilişkin idari işlemler, uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlemlerden sayılmaz. Yürütmenin durdurulması kararlarında idari işlemin hangi gerekçelerle hukuka açıkça aykırı olduğu ve işlemin uygulanması halinde doğacak telafisi güç veya imkânsız zararların neler olduğunun belirtilmesi zorunludur. Sadece ilgili kanun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükmünün iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine başvurulduğu gerekçesiyle yürütmenin durdurulması kararı verilemez.

3.     Dava dilekçesi ve eklerinden yürütmenin durdurulması isteminin yerinde olmadığı anlaşılırsa, davalı idarenin savunması alınmaksızın istem reddedilebilir.

4.     Vergi mahkemelerinde, vergi uyuşmazlıklarından doğan davaların açılması, tarh edilen vergi, resim ve harçlar ile benzeri mali yükümlerin ve bunların zam ve cezalarının dava konusu edilen bölümünün tahsil işlemlerini durdurur. Ancak, 26 ncı maddenin 3 üncü fıkrasına göre işlemden kaldırılan vergi davası dosyalarında tahsil işlemi devam eder. Bu şekilde işlemden kaldırılan dosyanın yeniden işleme konulması ile ihtirazi kayıtla verilen beyannameler üzerine yapılan işlemlerle tahsilat işlemlerinden dolayı açılan davalar,tahsil işlemini durdurmaz. Bunlar hakkında yürütmenin durdurulması istenebilir.

5.     Yürütmenin durdurulması istemli davalarda 16 ncı maddede yazılı süreler kısaltılabileceği gibi, tebliğin memur eliyle yapılmasına da karar verilebilir.

6.     Yürütmenin durdurulması kararları teminat karşılığında verilir; ancak, durumun gereklerine göre teminat aranmayabilir. Taraflar arasında teminata ilişkin olarak çıkan anlaşmazlıklar, yürütmenin durdurulması hakkında karar veren daire, mahkeme veya hakim tarafından çözümlenir. İdareden ve adli yardımdan faydalanan kimselerden teminat alınmaz.

7.     Yürütmenin durdurulması istemleri hakkında verilen kararlar; Danıştay dava dairelerince verilmişse konusuna göre İdari veya Vergi Dava Daireleri Kurullarına, bölge idare mahkemesi kararlarına karşı en yakın bölge idare mahkemesine, idare ve vergi mahkemeleri ile tek hakim tarafından verilen kararlara karşı bölge idare mahkemesine kararın tebliğini izleyen günden itibaren yedi gün içinde bir defaya mahsus olmak üzere itiraz edilebilir. İtiraz edilen merciler, dosyanın kendisine gelişinden itibaren yedi gün içinde karar vermek zorundadır. İtiraz üzerine verilen kararlar kesindir.

8.     Yürütmenin durdurulması kararı verilen dava dosyaları öncelikle incelenir ve karara bağlanır.

9.     Yürütmenin durdurulmasına dair verilen kararlar onbeş gün içinde yazılır ve imzalanır.

10.  Aynı sebeplere dayanılarak ikinci kez yürütmenin durdurulması isteminde bulunulamaz.

Temyiz veya istinaf istemlerinde yürütmenin durdurulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 52. maddesinde düzenlenmiştir. Buna göre;

1.     Temyiz veya istinaf yoluna başvurulmuş olması, hakim, mahkeme veya Danıştay kararlarının yürütülmesini durdurmaz. Ancak, bu kararların teminat karşılığında yürütülmesinin durdurulmasına temyiz istemini incelemeye yetkili Danıştay dava dairesi, kurulu veya istinaf başvurusunu incelemeye yetkili bölge idare mahkemesince karar verilebilir. Davanın reddine ilişkin kararlara karşı temyiz ya da istinaf yoluna başvurulması halinde, dava konusu işlem hakkında yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi 27 nci maddede öngörülen koşulun varlığına bağlıdır.

2.     İptal davalarında teminat istenmeyebilir.

3.     İdareden ve adli yardımdan yararlaranlardan teminat alınmaz.

4.    Temyiz ve istinaf incelemesi sırasında yürütmenin durdurulması istemleri hakkında verilen kararlar kesindir.

5.     Kararın bozulması, kararın yürütülmesini kendiliğinden durdurur.

SONUÇ

İdare, kamu hizmetini, kamu gücüne dayanarak, idare edilenlere göre üstün  yetkilere sahip olarak yürütür. Kamu hizmetinin yürütülmesi amacıyla, idarenin tek yanlı iradesiyle tesis ettiği işlemler, hiçbir makamın onayına veya aracılığına gerek olmaksızın, kendiliğinden yürütülme özelliğine sahiptir. Bir idarî işlemin yürütülebilmesi için hukuka uygun olması da gerekmez. Hukuka aykırı  idarî işlemler de idare tarafından geri alınıncaya veya yargı yerlerince iptallerine karar verilinceye kadar zorunlu olarak yürütülürler.[26]

Yürütmenin durdurulması ancak açılmış olan iptal davasında istenilebilmektedir. Kural olarak idari işlemin yürütmesi kendiliğinden durmaz. Bu kuralın kabul edilme nedenleri; iptal davasının objektif niteliği, idarenin kamu yararı amacı, kuvvetler ayrılığı ilkesi, idari işlemin icrailiği ve hukuka uygunluk karinesidir.[27]

Yürütmenin durdurulması için birlikte aranan iki koşul vardır. Bunlar idari işlemin açıkça hukuka aykırılığı ve idari işlemin uygulanmasının telafisi güç ve imkansız zararlar doğurmasıdır. Ancak bu iki koşulun bi arada bulunmasının zor oluşu Türk idari yargı pratiğinin de yürütmenin durdurulması kurumunun amacına uygun gelişmediğini göstermektedir. Son olarak yürütmeyi durdurma kararını yerine getirmeyen idarenin ve kamu görevlisinin sorumluluğuna başvurulması kararın yerine geciktirilmemesine karşılık caydırıcı bir unsurdur.[28]

KAYNAKÇA

Demirel Ramazan:  Yürütmenin Durdurulması, Yüksek Lisans Tezi, 2019

Gençoğlu Burak: Vergi Yargısında Yürütmenin Durdurulması, Yüksek Lisans Tezi, 2011

Torun Fatih: İdari Yargıda Yürütmenin Durdurulması , Doktora Tezi , 2020

Polat Mahmut: İdari Yargılama Hukukunda Yürütmenin Durdurulması, Yüksek Lisans Tezi, 2017

Ülker Ali Rıza: Vergi Yargısında Yürütmenin Durdurulması Müessesesi ve Hukuki Sonuçları, Yüksek Lisans Tezi,2016